18 de octubre de 2022
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Por Juan Carlos Nuño Godinez.
Este trabajo parte de una serie de preguntas cuyas respuestas debieran ser obvias: si pagar impuestos es en beneficio de todos, porque existe la evasión fiscal?; en México a finales de 2018 se toma el control del Gobierno Federal y controla la mayoría en ambas cámaras legislativas un movimiento político con un apoyo electoral indiscutible e histórico, han transcurrido poco más de 18 meses de este gobierno cuya bandera política fue acabar con la corrupción: con ese apoyo electoral y con esa política pública, la tendencia en el cumplimiento de las obligaciones fiscales mejoró?. Este tema se abordará mas delante.
Todos los gobierno en México, sin excepción, han tenido la necesidad de mejorar la recaudación tributaria, estamos entre los países con más baja tasa de recaudación en relación a su PIB: 16.2% soló arriba de Perú, Panamá, República Dominicana, Paraguay, en último lugar Guatemala con una tasa de 12.4%, tasa promedio en América Latina es 22.8%, la más alta en la zona es Brasil con 32.3% y Cuba con 40.6%, en promedio en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE es 34.2% (2019).
En la época moderna, todos los gobiernos en México, sin importar colores o ideologías, tradicionalmente recurren a la implementación de medidas coercitivas y fuertes sanciones: el incremento en los ingresos tributarios se debe más al mejoramiento del entorno económico general (OCDE, 2019)
Entre 1990 y 2017, los ingresos tributarios como proporción del PIB en los países de ALC aumentaron casi continuamente, pasando del 15.5% al 22.8%, y convergieron con el promedio de la OCDE. La diferencia en la recaudación tributaria sobre PIB la región ALC y la OCDE disminuyó de 16.4 puntos porcentuales en 1990 a 11.4 puntos porcentuales en 2017 (OCDE, 2019, pp.2)
Existen muchos temas que podríamos abordar para ver el problema de la baja recaudación en México, pero el objeto es centrarnos a la evasión fiscal: actividad ilícita que por acción u omisión, un contribuyente decide no pagar o pagar menos de lo que estaba obligado a la autoridad fiscal. Es tan importante este fenómeno de incumplimiento que, el Senado de la República, Instituto Belisario Domínguez, Aguirre, J., & Sánchez, M. ha concluido que genera un sesgo importante en los ingresos tributarios a la hacienda pública, que puede ser comparado con el gasto total de políticas públicas realizadas por el gobierno (2019, pp.23)
En nuestro país el estado mexicano ha abordado el problema a través de diferentes medidas: con la firma de convenios internacionales de intercambio de información tributaria, para evitar el uso de recursos de procedencia ilícita, la creación de la figura jurídica de operaciones inexistentes, en 2019: reforma legislativa que penaliza fuertemente algunas practicas de evasión fiscal, las elevó a rango de delito grave y como consecuencia figuras como: facturación falsa y operaciones inexistentes, en donde basta con indicios para judicializar una investigación criminal (Cámara de Senadores & Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público; de Justicia y de Estudios Legislativos, 2019)
En este momento, sin tomar en cuenta la baja en la recaudación que ha provocado, la emergencia epidemiológica causada por el Covid-19 (coronavirus), los registros anteriores demuestran que el terrorismo fiscal no funciona; al parecer se ha errado en la estrategia, así como atinadamente señala Fros. F (2018) “La recompensa funciona mejor que la amenaza. Al predecir el resultado de nuestras acciones, hacemos las cosas con entusiasmo”
En nuestro país existen pocos estudios, en donde la autoridad fiscal se hayan ocupado de conocer a su principal activo, su razón de ser: el contribuyente, uno de ellos auspiciado por la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON) el realizado por Rodríguez, A. (2013) en donde esboza desde el concepto de inteligencia emocional y el cumplimiento de la obligación fiscal: ¿interviene el estado emocional al decidir cumplir o evadir? ¿qué puede motivarlo a pagar impuestos?; y si ya evadió ¿no es mejor la utilización de los métodos alternos para solucionar los conflictos para atender el tema?. Los MASC por excelencia, atienden los conflictos poniendo especial énfasis en las emociones y sentimientos inmersos en el mismo, aquí el objeto del presente trabajo, aunque existe la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON), necesita ser vista como un gran centro de justicia alternativa especializada en materia fiscal, un espacio en donde confluyan prestadores de servicio certificados en la operación de los métodos alternos de solución de conflictos, a donde acuda el contribuyente solicitante, pero también la autoridad fiscal dotada de amplias atribuciones de conciliación y negociación, para que dentro del mecanismo alterno elegido, el prestador pueda conocer y entender las emociones del contribuyente que lo tienen inmerso en el conflicto, se abra la comunicación entre las partes, arribando a las diferentes opciones de entendimiento, que solucione el conflicto.
El máximo ordenamiento legal en México es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 31, fracción IV se contiene que es obligación de los mexicanos: Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
En la anterior figura se puede conocer cómo se conforma la recaudación en nuestro país (SHCP, 2018) la aportación mayor la hacen las corporaciones (personas morales) quienes tienen más ingresos.
No es objeto a debate la obligación de contribuir, pero si la manera proporcional y equitativa de cada mexicano, estos dos conceptos sin lugar a duda pueden ser atendidos dentro la justicia alternativa, conociendo a las personas físicas que conforman a las corporaciones, oportunidad que casi a perdido la autoridad fiscal al digitalizar todo el sistema tributario; un contribuyente (corporación o persona física) al presentar problemas para contribuir al gasto público si tiene un espacio real de comunicación y escucha activa (Procuraduría de Defensa al Contribuyente PRODECON, & Rodríguez, A. ,2013, pp. 84), abría una motivación de explorar alternativas para el cumplimiento.
En la anterior gráfica (SHCP, 2020) se podrá observar como el comportamiento de la recaudación, como es natural en los meses de enero sube para estabilizarse, se destaca que en noviembre de 2019, se da fuerte difusión a las reformas legales que elevan las sanciones en materia fiscal y se convierte en delito grave con prisión preventiva oficiosa, las operaciones realizadas por empresas que facturan operaciones simuladas y empresas que deducen operaciones simuladas y se equipara a delincuencia organizada la defraudación fiscal, Cámara de Senadores (México), & Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público; de Justicia y de Estudios Legislativos. (2019) sube también por el mes de enero y baja tremendamente por la baja actividad económica en el país por la emergencia epidemiológica.
Dentro de la exposición de motivos de la reforma legal, se argumenta que la misma pretende combatir el fenómeno de la evasión fiscal, ejemplificando con el castigo (Cámara de Senadores, pp.11) ya que la tasa de evasión fiscal en México representó el 2.6% del PIB en el 2016. Esto es lo más parecido al Conductismo (Pavlov, Watson & Skinner): estímulo, respuesta y si esta no es positiva (como la autoridad fiscal lo desea) se impone el castigo.
Tomaremos como ejemplo a Estados Unidos de Norteamérica, como han atendido este problema; existe una organización que se llama Taxpayer Advocate Service TAS (Defensoría del Contribuyente), tienen el estatus de independiente (organismo autónomo) pues aunque dentro del organigrama del Internal Revenue Services IRS (servicios de recaudación interna), no dependen del Presidente de la Nación, ya que es nombrado por el Congreso General de los Estados Unidos y solo a este obedece, rindiendo informes trimestrales y anuales; el método que utiliza para atender un conflicto entre un contribuyente y el IRS es al Alternative Dispute Resolution ADR (Alternativa de Resolución de Conflicto), donde utiliza los mecanismos alternos de solución de conflictos MASC, tales como la mediación reduciendo en mucho los asuntos fiscales en tribunales (Lederman, L. 2020).
En su trabajo, Kornhauser M (2007) razona:
Por qué las personas siguen la ley?, la respuesta, bajo la teoría tradicional del cumplimiento, señala que es el miedo a la detección y al castigo. Esta teoría de disuación, sin embargo sólo aplica en una porción menor de los niveles de cumplimiento reales. Tiene tampoco poder explicativo que asume que la decisión de cumplir se basa únicamente en los análisis de costo-beneficio en el que las personas sopesan racionalmente los beneficios del incumplimiento
frente a los costos de detección y sanciones. Sin embargo, la literatura reciente revela que la decisión de cumplir no es puramente racional. Por el contrario, los valores personales, las normas sociales y los procesos cognoscitivos no racionales también afectan fuertemente la decisión.
En su trabajo Kornhauser M (2007, pp.2) destaca que en el contribuyente hay una especie de “moral contributiva”, en la que intervienen emociones como: confianza en la legitimidad del gobernante, altruismo, reciprocidad, identidad nacional; adicional Goleman, D. (1998) incorpora: empatía, conciencia social, aprovechamiento de la diversidad, capacidad de trabajar en equipo, motivación por el resultado.
Hay una moral social, es ese sentimiento de empatía en donde hay una construcción social en donde sentimos el dolor del otro y desaprobamos ese dolor (Camps, V., 2011, pp. 101), eso nos lleva a sentirnos bien, hasta regocijo por ese actuar “bien” en sociedad; ahora bien, si los conflictos generan estados emocionales, también sucede a la inversa, que los estados emocionales de las personas pueden ser la raíz del conflicto (Andrade, M., 2017, pp.111), de lo expresado podemos ir obteniendo algunas conclusiones: las personas al acudir a un ADR para buscar solucionar el conflicto, se presentan en forma personal, pudiendo llevar la representación de una corporación; lo anterior posibilita atender el conflicto fiscal, en donde se exponga la problemática del no cumplimiento; si se tienen un prestador de servicios certificado, bajo la teoría de la perspectiva el contribuyente estará más dispuesto a tomar riesgos por el no cumplimiento, cuando el conflicto se enmarca como una pérdida (sanciones económicas o penales) que como una ganancia (bonificación de un reembolso), todo radica en la comunicación correcta (Kornhauser M, 2007, pp.8).
De acuerdo a algunas encuestas (Taxpayer Advocate Services TAS. 2012) practicadas a pequeñas y medianas empresas, se ha podido conocer: que los contribuyentes están más propensos a cumplir cuando sienten más confianza por el gobierno y el IRS, esa “moral contributiva” en un sentimiento que se comparte en forma social, al sentir mayormente confianza en su gobierno, en sus actos y manejo presupuestario.
Cuando se “premia o recompensa” el cumplimiento a las obligaciones fiscales, induce a los contribuyentes a hacerlo (Feld, L., Frey, B., & Torgler, B. 2006) pues se genera emociones positivas; es necesario que las autoridades fiscales continuamente estén actualizando sus estudios sobre el tema de las recompensas, tomando en cuenta la idiosincracia del país o las regiones en particular.
Dentro de la teoría de la opción racional (Elster, J., 1997, pp. 90) los contribuyentes tendrían que actuar o comportarse de una forma, si desean alcanzar una meta futura, lo cual indica la importancia de estudiar la inteligencia emocional de los contribuyentes, se obtienen mejores resultados en la recaudación que con la política de castigos y sanciones.
En el procedimiento del ADR que se practica en las oficinas del TAS, hay una serie de procedimientos que deben irse agotando según la problemática expuesta por cada contribuyente, el IRS tiene posibilitados opciones variadas para siempre tratar de alcanzar un acuerdo conclusivo en la mediación; pueden ser desde opciones de pagos en parcialidades, que pueden ir sin o con intereses, depende de la temporalidad solicitada, hasta cancelación de créditos fiscales, pero hay una que llama especial atención por lo conceptos de señalados en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Federal, al que ya se había hecho referencia: contribuir de la manera proporcional y equitativa que señalen las leyes, ¿como puede cumplirse con esos postulados en un caso de un contribuyente en particular que se encuentra en una etapa de falta de liquidez pero que tiene patrimonio?, quiere cumplir pero no puede; en México tendría que señalar bienes ante SAT para su embargo y remate: actitud de vampirismo social (Prieto, M., & Felipe, O., 2018) de allí la respuesta del contribuyente será sin duda la evasión como primera opción, pues no hay posibilidad de mediación en PRODECON pues la autoridad fiscal no tiene atribuciones mayores; en los Estados Unidos de Norteamérica, el TAS a solicitud del contribuyente podría elaborar un estudio económico analítico que refleje su capacidad económica y su capacidad contributiva, el
resultado se presenta al IRS quién estudiará el mismo y en base a éste, se formula la opción de cumplimiento apegada a su real capacidad de pago, pudiendo limitar en monto del crédito fiscal y otorgando plazos que le permitan cumplir, de esta forma se asegura cumplir y que no vuelva a caer en impago renueva cuenta (Taxpayer Advocate Services TAS, 2018)
¿Cómo es posible lograr todo lo anterior? Precisamente la amplitud del espacio circunstancial que nos dan los mecanismos alternos de solución de conflictos, en donde tienen cabida, si los números, pero más todas circunstancias sociales, culturales, enojos, molestias y demás sentimientos, cuyas emociones del contribuyente en particular, al escucharlo, comunicarse y obtener respuestas, da todos los incentivos de cumplir que de evadir: con los elementos de la Teoría de la Sicología Humana (Roger, Carls)
En México como se dijo ya existe la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente PRODECON, aún con un excelente trabajo realizado, hace falta darle más atribuciones legales, constituirle en una entidad autónoma del Presidente de la República, que responda y este tutelada por el Congreso de la Unión, en donde se encuentra representado políticamente el Pueblo de México.
Que se le den amplias atribuciones efectivas al Sistema de Administración Tributaria SAT, para que en una forma transparente pueda convertirse en una parte que procure el cumplimiento fiscal pero atendiendo las etapas de una mediación efectiva.
Que tanto el SAT como la PRODECON, inviertan en la especialización y preparación de personal orientados a la operación de los mecanismos alternos de solución de conflictos.
Afortunadamente ya existen en todos los entidades federativas, representaciones de PRODECON, pero dotándola de personal para salas de mediación que cuando menos este constituido por lo siguiente: 1 operador de MASC certificado, compartiendo con otras salas de mediación, a un economista, un contador, un psicólogo, podría fácilmente implementar el sistema de mediación fiscal.
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